国土空间类型划分与主要特征分析

朱翔    临沂市罗庄区自然资源局 

摘要：基于现有国土空间的主要类型及其深入划分的现实需求，选取空间维度、空间性质、使用用途、矿产资源价值/矿业空间规模和地下工程/空间规模作为文中对国土空间类型进行进一步划分的主要依据；其次，基于上述主要依据提出了较为完善的国土空间类型划分方案与体系，其涵盖了包括二维平面视角和三维立体视角的29类和45亚类陆域和海域国土空间；最后，简要分析了以上提出的不同类型国土空间的主要特征和规划开发要点，为其实现良性四维规划开发利用与保护提供了重要依据。

关键词：国土空间；类型划分；陆域空间；海域空间；矿业空间

1国土空间分类依据

目前，国内较为完善和系统的国土空间分类体系尚未形成，这远远不能支持目前亟需推向深入的后续国土空间规划、开发利用和保护等系统工作，究其原因是目前国土空间分类依据的不系统，即其分类多采用据其用途的划分方案，即“三区”分类方案，故系统的国土空间分类依据的建立势在必行。

总体而言，土地作为国土空间分类、规划、开发利用和保护的主体（其他主体还有海域空间），其目前较为系统化的分类是更为整体化的国土空间分类的主要依据。目前，我国自然资源、城乡建设和生态环境等部门均有关于土地分类的相关方案。2017年11月，在原国土资源部修订的《土地利用现状分类》中，将其分为12个一级类和57个二级类，其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地和其他土地。2019年8月，在最新修正的《中华人民共和国土地管理法》（第十三届全国人大常委会第十二次会议修正）中，据土地使用用途将其分为农用地、建设用地和未利用地三种一级类型。此外，依据土地的生态属性，有研究将其类型归纳为主导功能生态用地和多功能生态用地两种一级类型，其中前者主要包括河流/湖泊水面、沼泽地、沙地和裸地等，后者则主要包括林地、草原、水田、旱地和果园等[21]。2020年11月，自然资源部颁发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，将用地用海类型划分为包括耕地、园地、林地和渔业用海、工矿通信用海和交通运输用海等24种一级类型，将地下空间按用途划分为地下交通运输设施、地下公用设施、地下人民防空设施和其他地下设施4种一级类型，在国土空间类型的平面性质延伸（海域空间类型的进一步细化）和三维性质细化（地下空间类型的进一步完善）上又实现逐步系统化。

由《中华人民共和国土地管理法》与《土地利用现状分类》中的一级类型，其作为土地类型划分的方案较为系统和综合，但作为国土空间类型划分的结果尚不够全面，究其原因是相对土地而言，国土空间的内涵和外延都增加了较多内容与意义。如对大部分海域空间而言，其并不包含在已存在的土地类型范围内，此外海域空间范围的界定仍需厘清和扩展。再者，对不同类型地下空间、不同类型特定组合国土空间（如地表城镇与对应其下的地下空间在平面范围的重叠）的界定更是空白，故综合化和系统化的国土空间类型划分必要而迫切。

不难发现，目前较为主流的国土空间分类多从土地使用类型和使用功能入手，如基于土地使用类型的“三区三线”法，即将国土空间主要划分为农业空间、城镇空间和生态空间，基于土地使用功能分类的“三生”空间法，即将国土空间划分为生产空间、生态空间和生活空间。遗憾的是，以上分类方案的依据多较为单一，致使其分类方案不够系统，究其原因是其对国土空间的主要特性（如整体性、战略性和时空性等）考虑不足。从系统角度看，国土空间具有以下主要特性，即：(1)整体性，任何类型的国土空间都是有机整体中的一部分，多个部分组成国土空间的系统整体，不同类型的国土空间具有不可分割性；(2)战略性，国土空间是国家主权与主权管辖下的地域空间，是国家主权在地域空间的直接体现，这决定了国土空间必然具有战略属性，也决定了其类型划分、规划开发利用和保护必然具有战略性；(3)时空性，当前世界科技日新月异的发展决定了国土空间研究必然从三维走向四维，需将国土空间研究置于时间和空间变化的整体框架下进行统一谋划。

因此，鉴于目前我国国土空间类型划分中存在的主要问题、不足及对国土空间主要特性（整体性、战略性和时空性）的充分重视（如充分重视在新时代对地下国土空间规划开发利用的必要性），同时充分结合我国新时代社会和经济发展的现状与需求，经系统分析论证，文中将国土空间分类依据系统化和精细化，即主要包括空间维度、空间性质、土地使用用途、矿产资源价值与矿业空间规模以及地下空间性质等，基于此提出了较为综合的国土空间分类体系，这对我国新时代国土空间规划的持续完善和国土空间开发利用与保护的综合化、系统化具有深远的理论和现实意义。

具体而言，上述国土空间类型划分的主要依据可进一步细化为以下主要方面：即①空间维度，可细化为平面视角和三维视角；②空间性质，可细化为陆域空间和海域空间；③使用用途，可细化为农业、城镇和生态等；④地下矿产资源价值或矿业空间规模；⑤地下工程/空间规模。 

2国土空间主要类型

基于上文提出的分类依据，得出以下国土空间综合分类体系。由该分类体系可知，同时鉴于地下（潜在）国土空间的重要特性（战略性、时空性和作为国土空间整体重要组成部分的不可分割性，即整体性）和新时代国土空间规划的持续发展与完善需求，国土空间首先据其空间维度可从二维平面视角和三维立体视角进行分类，进而可细分为陆域和海域空间两种主要类型，其进一步细化后的各次级类型及其主要含义。

3各类型国土空间的主要特征

3.1农业空间（含①-C-A、②-C-AM和②-C-AM0）

该类空间以提供农产品为主要功能，其对作为农业大国的我国至关重要，为发展支撑国民经济建设与发展的基础产业-农业提供了场所，农业空间的良性规划开发是其他类型国土空间规划开发的前提和基础。

因此，无论从二维平面还是三维立体视角，永久基本农田保护红线都是该类空间特征中最为重要和必须得到保障的重要界线。从前者角度讲，农业生产和生活空间不得逾越这条红线，而从后者角度讲，地下矿产开采或对地表农业空间下伏的其他地下空间进行规划利用时，其对地表的影响均不能跨越这条红线。

3.2城镇空间（含①-C-U、②-C-UM、②-C-UM0、②-C-UUS和②-C-UUS0）

该类空间作为提供工业品和服务产品为主体功能的空间，其良性规划与开发利用对在新时代全面建设与实现我国的社会主义现代化举足轻重。进一步而言，目前新时代的城镇化是扩大内需、建设强大国内市场的重要支撑，也是满足人民群众对美好生活向往的重要途径。

目前，在该类国土空间规划与开发利用过程中，为有效保护耕地与生态环境，城镇开发边界是其不可逾越的红线。此外，从三维立体角度看，该类空间下伏地下空间和矿业空间规模的影响不能跨越其开发边界进而对其临近的耕地与生态环境产生影响，因此须十分谨慎地处理该类国土空间下伏相关空间的时空规模。

3.3生态空间（含①-C-E、②-C-EM、②-C-EM0、②-C-EUS和②-C-EUS0）

作为提供生态产品或生态服务为主体功能的空间，生态空间主要包括林地、湿地和草地等。该类空间的良性规划与开发利用是新时代建设生态文明的重要保障，是我国新时代社会与经济发展对生态文明建设提出的迫切要求。如同永久基本农田保护红线和城镇开发边界界线，生态保护红线同样是新时代不可逾越的主要红线。构建“山水林田湖草生命共同体”的“系统修复治理”思想是这条红线得以保障的重要现实体现，该重要思想对我国诸多生态环境遭到不同程度破坏的矿产资源开发区的持续发展尤为必要而迫切，对下伏矿产资源与矿业空间和自然与国防工程空间的地表生态空间的开发、修复治理与保护同样具有举足轻重的指导价值。

因此，对该类生态空间，在对其进行有度开发时，必须充分评价其他因素对其自身良性建设的四维时空影响，切实做到“生态保护红线”不可逾越。

3.4水域空间（含①-C-W、②-C-WM和②-C-WM0）

该类空间作为江、河、湖泊等集中水体所赋存的地表陆域空间，也是陆域生态空间的重要保障空间，其规划与开发利用是否得以良性发展主要取决于其是否受到其他空间和自身空间的影响，这些影响因素包括下伏矿业空间和地下自然空间以及其他空间内的诸多影响因素等，故在其开发利用时，须充分评价这些外部因素对其的四维时空影响。

3.5基础/特殊设施空间（①-C-I）

作为地表交通、通信、水利等基础设施与军事、宗教等特殊设施的用地空间，该类空间的平面形状多呈点或线状，其空间规模较其他空间而言相对较小，但其重要性却十分凸显。

因此，对其进行良性规划与开发利用时，同地表水域空间一样，须充分评价其他因素对其自身良性建设运行安全性的影响。

3.6内水/临海空间（含①-O-IW、①-O-TS、②-O-IWM、②-O-IWM0、②-O-TSM和②-O-TSM0）

内水空间作为国家领陆内和领海基线向陆一侧的水域，包括河流及其河口、湖泊、港口、内海和历史性海湾等；而临海空间为沿国家临海基线向外海延伸12海里的带状海域空间。上述两类空间对国家发展的战略性尤为重要。

事实上，作为海域空间中紧邻陆地的两类主要空间，内水和临海空间相对毗连和专属经济空间，其受到的外部因素较多且这些因素的综合影响较为明显，这些因素依然包括下伏矿产资源开发与矿业空间、地下自然或人为空间和紧邻其他空间内存在的诸多影响因素。

因此，该类空间的良性规划与开发利用须建立在充分评价其他因素对其自身影响的基础上。

3.7毗连/专属经济空间（含①-O-CZ、①-O-EEZ、②-O-CZM、②-O-CZM0、②-O-EEZM和②-O-EEZM0）

毗连空间作为沿国家临海基线向外海延伸12至24海里的带状海域空间，和沿国家临海基线向外海延伸24至200海里的带状海域空间即专属经济空间对新时代的国家发展同样具有极为重要的战略意义和价值。作为海域空间中距离陆地较远的两类主要空间，其受到的影响因素相对较少，主要包括自身下伏的矿产资源开发以及其他空间内的矿产资源开发和矿业空间等的影响。

因此，在对该空间进行良性规划和开发利用时，必须对上述诸多因素对其自身安全运行的影响进行充分评价。

4主要结论

本文主要结论如下：

(1)构建了较为完善的国土空间分类依据，即：空间维度、空间性质、使用用途、矿产资源价值/矿业空间规模和地下工程/空间规模等；

(2)提出了较为完善的国土空间类型划分方案与体系，涵盖了29类和45亚类国土空间主要类型；

(3)初步分析了不同类型国土空间的主要特征和规划开发要点，为其实现有针对性地良性四维规划开发利用与保护提供了技术依据。

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