强化土地资源管理实现节约集约用地的措施建议

张志刚     诸城市自然资源和规划局  

摘要：中国幅员辽阔，土地资源在社会经济发展中发挥着重要作用。随着我国社会经济的快速发展，城市人口不断增加，导致城市人均土地资源不断减少，同时伴随着经济发展而出现的环境污染和资源浪费问题，给土地资源管理带来了严峻的挑战。加强对土地资源的管理十分重要。只有节约土地集约利用，合理有效地利用土地资源，才能实现土地资源的科学管理。基于此，从我国土地资源利用情况出发，分析了土地资源利用过程中存在的问题，并提出了强化土地资源管理的措施。

关键词：土地资源；管理；节约集约用地

一、土地资源利用情况概述

（一）土地资源利用率低

改革开放以来，我国社会经济发展速度不断加快，土地资源利用得到了高度重视，利用率明显上升。但是，在经济建设过程中存在很多遗留问题，导致土地资源利用率受到影响，利用率较低。一些地区存在大范围圈地、占地情况，导致土地资源被严重浪费，无法实现高效、合理利用。

（二）耕地面积不断减少

我国国土面积广阔，人口众多，人均土地面积占有量低于世界平均水平。同时，随着社会经济发展，工业、建筑业与新兴行业发展速度不断加快，导致我国耕地面积明显减少。为了发展经济，很多地区采取了减少耕地，将耕地移作他用的情况。这种做法虽然可以促进经济发展，但是，我国人口数量多，如果耕地面积持续减少，将会出现严重的粮食安全问题。

（三）城市化发展速度快

随着我国社会经济的快速发展，城市化建设进程也在不断加快，导致土地资源出现大量浪费现象。此外，一些农村地区的经济建设工作虽然取得了明显进步，但是不合理建设情况仍然十分常见，造成土地资源利用率相对较低。

二、土地资源利用存在问题

（一）环境问题较为严重

在土地资源利用方面，环境问题既是常见问题，也是首要问题。目前，我国很多地区出现了过度利用土地及森林乱砍滥伐等情况，造成土地出现严重的水土流失和沙化现象，土地地力减退情况较为明显，导致生态环境恶化。

（二）使用量失控

随着社会经济快速发展、城市化建设进程推进和工业化水平提高，导致土地使用量明显增长。城乡建设规模扩大，导致土地利用结构严重失衡，出现了土地资源使用量失控的情况。对于土地资源的整体利用规模而言，使用量失控不仅体现在工业用地、建筑用地占比过高上，也体现在土地资源浪费严重上。

（二）缺少科学化管理

在土地资源利用方面，存在管理工作不到位、不科学的问题。在城镇化发展速度不断加快的情况下，住宅和工业用地面积不断增多，农业耕地面积逐渐减少。一些地区在土地资源管理方面缺少科学认识，未能落实农民耕地补偿和配套政策，导致农民的合法权益受到侵害。一些企业为了获得更高的经济效益，在土地资源开发和利用中，出现了未经审批就大肆开发的情况，加剧了城镇用地与农业用地之间的矛盾。此外，很多地方在土地资源使用规划方面存在“只顾当下，不顾未来”的情况，未能切实做好长远规划，导致土地资源滥用、浪费现象较为严重。

此外，在土地资源的管理体系方面，很多地方存在不合理、不科学的情况。一些地方的土地管理部门未能形成科学的管理机制，未建立完善的管理制度，相关部门之间缺少沟通，导致土地资源供需严重不平衡。虽然一些地方制定了相应的土地资源管理制度，但是落实效果不好，工作人员在实际管理中仍然沿用传统的理念、方法，无法满足土地资源的科学管理要求，给土地资源的管理、利用埋下隐患。

三、强化土地资源管理措施

（一）完善土地生态产权机制

要想推进土地资源的有效管理和节约集约用地工作，相关部门需要不断完善土地生态产权机制，为后续规范化管理工作奠定基础。落实土地生态产权机制，需要有效解决生态价值产权问题，并且对土地资源的开发和利用进行更严格的约束。如果生态产权不明晰，相关部门需要建立完善的生态补偿机制，确保土地资源可以转化为具有生态资产的形态。生态补偿机制的实施，可以有效体现生态资源的价值，从而对土地资源进行集约化管理，获得相应的经济效益。

（二）做好土地资源管理规划

在经济发展的大环境下，要想实现节约集约用地，就要针对土地资源管理工作进行科学、严格的规划，做好管理规划工作，解决土地资源与经济发展之间存在的矛盾。相关部门应强化自身职能，针对土地资源开展集中管理，提高土地资源利用率。土地资源管理部门需要对城市、农村的土地资源利用情况进行严格审核与分析，制定严格和完善的审批流程，要按照审批流程进行处理，确保土地资源得到较为合理的应用。除了要重视经济发展外，还要保护好耕地，避免耕地污染和浪费，实现城市化发展与土地节约集约利用有效结合。

（三）加强土地耕地资源保护

与城市土地资源相比，城镇土地较为特殊，相关部门需要合理区分农用土地和非农用土地，并对两种类型土地资源进行有效管理。相关部门需要结合经济发展、地区发展需求，将土地资源开发与利用作为一项重要工作，建立相应的管理制度，遏制盲目扩张和不合理利用土地资源的情况，有效保护城乡接合部的耕地资源。相关部门需要合理控制城市外延的规模，避免盲目征地。

相关部门需要适当增加对于耕地的投入，兴修水利或推广种植新品种，高效利用耕地资源，实现土地资源的有效保护。在土地资源的保护中，需要做好相应的监管工作，引入监督机制，对土地资源的开发、利用进行严格监督。监督部门如果在土地资源的开发、利用中发现不合规的情况，需要及时与相关部门联系，及时叫停土地资源的不合理开发行为。

（四）加强宣传教育引导

土地资源的管理和节约集约用地，需要相关部门加强宣传、教育以及引导工作。土地资源的合理利用，与管理者的专业水平、认知水平相关，作为土地资源的管理者，需要不断提高环保意识。相关部门应通过电视、广播、纸媒与新媒体等，宣传土地资源利用方面的知识，不断提高群众对于土地资源的认同感，确保合理利用土地资源、保护土地资源的理念深入人心。

此外，相关部门要引导人们树立科学用地、节约集约用地的观念，让其认识到土地资源的重要性，详细了解土地资源蕴含的生态价值，在社会上树立科学、可持续利用土地资源的观念。

（五）实施高效管理

针对土地资源的保护和利用，相关部门需要针对土地资源实施定额管理，盘活土地存量，提高土地容积率和利用密度，优化土地结构，提高土地资源利用的集约度。相关部门还需要对土地资源的总量进行有效、严格和科学管理，优化土地利用的结构。在上马新的土地利用项目时，相关部门应优先考虑土地存量，严格审视项目的用地情况，分析开发、投资等各项进度。相关部门要严格落实国家出台的土地政策，合理引导土地资源应用情况，不断提高土地资源利用率。

在具体的土地资源管理当中，相关部门需要积极贯彻“城乡一体化”的理念，建立科学、完善的管理机制，并且让管理机制与经济结构相适应，从而保障农民收益。对于城镇化土地资源的建设，应当以“绿色农业”“生态农业”等为主，不断发展特色农业，通过土地资源管理利用带动农民收入增长。这种方式既可以实现土地资源节约集约利用，也可以带动农村经济发展，提高土地资源利用率。相关部门需要从现代化农业发展的角度出发，加强生态环境保护，比如对城乡发展中的水利建设、生态建设与林业资源建设等进行相应的保护，将土地资源开发与经济发展视为一个整体，不断提高土地资源利用率。此外，对于土地资源的管理而言，相关部门需要引入高素质人才，做好工作人员的培训工作，让其树立科学的理念和工作作风，实现工作顺利推进。

（六）树立节约用地、集约用地的规划理念

节约集约用地主要分为3层意思:一个就是尽量节约集约用地,就是在各项工程建设中都需要尽量节约用地,想方设法占或少多余耕地；二是聚集式用地,每宗工业建设用地必须大幅度地提高其投入和产出的能力,提高其土地开发和利用的聚集式化程度；三大特点是通过土地资源进行整合、置换与储备,合理安排投放土地的数量和时间节奏,改善了建设用地的结构、布局,挖掘了用地的潜力,提升了土地的配置能力和利用效率。在实行十地资源的集中管理的过程中,节约性用地与集约性土地之间存在着有着一个不同和明显的差异,前者主要是强调通过采取一些政策措施或其他科学技术手段的方式来控制和减少我国社会经济的发展过程中所带来的对于具有天然资源和价值的大量土地所能够造成的不可逆性资源消耗；后者主要是强调按照规划布局合理、结构优化及实现可持续发展目标作为基础和前提,通过增大生产要素投入、提升土地的利用率或者优化土地利用结构等措施,从而促进十地利用的总体效益与个人土地利用的效率得以实现合理。

在加强对我国城镇建设用地资源的管理中,需要牢固树立合理节约建设用地和集约利用的理念,在完全保障当前我国城镇建设各行其业健康快速发展下所需的土地资源数量充裕的基础上,尽可能多地节约自己的土地利用量,以最小投入的土地成本来获得最大化的市场经济效益,缓解目前的我国城镇建设土地的供需矛盾,进一步促进我国城镇建设用地资源的可持续开发利用。政府相关部门仍然必须以"科学发展观"作为政策指导,积极地转变对土地资源综合利用管理的新观点,通过科学地把握我国土地资源综合利用工作总体规划的根本内涵和重点任务,来完善传统"一平一增一减"的土地规划思维模式,实现对于我国土地资源配置和高效利用情况进行了全方面的调控,从而达到节省建设用地、集约利用用地的目的。

（七）对现有土地现状开展经济性评价

在"十地资源管理探讨"的实践中,需要针对十地现有资源管理的现状而进行经济性的评价。工地是当前我国经济社会中必须忽视的一种生产要素,十地资源对于我国的经济活动起到了很大的促进作用。随着目前我国的市场经济制度体系的逐步健全和完善,我国针对土地利用权制度的改革能力得到了进一步加大,通过针对土地利用权制度的改革,能够缓解当下我国紧张的土地供求矛盾,更好地充分发挥出对土地的实际利用价值与其经济效益。因此,我国的有关专家学者们还需要积极探索开展土地利用方法的经济性评估。在宏观层面,需要分析地方政府在对土地的经济性进行评价的过程中,研究政府如何确定城市基准地价与其他相应的优惠政策；在这种微观的层面,需要透过分析当下社会中的企业和其他个人在土地利用中的行为,对其在土地利用过程中的适宜性进行了评价,来判定人类从事某一单位的土地总面积上所花费或投入的各种生产要素和土地资源给予的回报和效果。对于目前我国大部分农村地区的建设用地,在其规划和管理中都需要综合考虑到农村耕地的后备资源数量,是否能够在国家未来的发展中能够实现对耕地的占补均衡,来推进进一步降低其所有新增建设用地对我国现有的农村耕地数量的影响。 

结束语：

土地资源是社会经济发展中十分重要的资源，在土地资源利用中存在一些问题，相关部门和工作人员需要把握当下土地资源的利用情况，结合地区实际，选择科学的措施强化土地资源管理效果，实现节约集约用地，确保土地资源得到较好的保护，助力经济发展。

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