乡村振兴背景下乡镇农业经济发展困境分析
唐志华 安徽省合肥市肥西县严店镇农经站
摘要：近些年来，随着乡村振兴战略的提出，党和政府高度重视农村农业经济发展与特色农业建设，深入推进农业绿色化、优质化、特色化发展，各级政府积极转变农业发展理念，纷纷开展特色农业建设工程。促进特色农业更好更快发展目标的实现，需要政府职能的落实，而这个实现的过程中也会出现各种问题。本文旨在乡村振兴战略的背景下，探讨当代农业发展面临的困境，包括扶持政策力度小、产业规划不完善、企业与群众利益联结不紧密、服务平台重硬件轻软件、农业基础设施薄弱、人才引进与技术推广成效差等问题，提出乡镇应积极推进农业供给侧改革，强化农村基础设施建设，优化农业产业结构，为推动乡村经济发展与助力乡村振兴提供内生动能等解决策略。
关键词：乡村振兴；乡镇农业经济；发展困境
0引言
乡村振兴，关键是产业振兴。中央农村工作会议指出：“要加快发展乡村产业，顺应产业发展规律，立足当地特色资源，推动乡村产业发展壮大，优化产业布局，完善利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益”。因地制宜发展特色产业，大力推动一、二、三产业融合发展，可为实现乡村振兴注入强劲动能[1]。当前，不少乡镇积极发展地方性特色农业产业，初步形成了融合发展的格局，产业规模不断扩大，技术手段不断革新，农产品品种日益更新，产业链不断深化创收，品牌效应日渐显现。但乡镇农业产业在发展过程中也存在产业模式粗放、忽视品牌打造、利益联结不紧等普遍问题，对乡镇农业产业经济发展存在困境进行分析，可为乡镇农业产业困境破除、产业经济高质量发展提供依据。
1乡村振兴背景下乡镇农业经济发展面临的困境
1.1政府扶持政策力度小
乡镇政府对于当地农业产业的设计与发展起到规划引领作用。对于典型的农业乡镇，农业产业是乡镇脱贫致富的重要抓手，理应通过精准制定个性化的扶持政策助力乡镇农业产业健康向好发展。但当前乡镇政府在当地农业产业发展政府扶持方面却存在如下问题：
乡镇基层政策少，农业产业扶持政策针对性不强。当前乡镇农业产业的扶持政策大多出自省、市、县层面，乡镇层面的政策相对较少；当前的产业扶持政策多针对的是绿色优质农产品基地建设与产业发展，并非针对乡镇农业产业，政策制定精准度不高。例如2020年4月某省印发的《关于加强长三角绿色农产品生产加工供应基地建设的实施意见》等均以绿色优质农产品为扶持对象，未能结合乡镇的区域优势以及特色农业产业的发展需求因地制宜地制定扶持政策。
扶持政策细化不够，政策运用力度较小且流于形式。乡镇在对省、市、县的相关扶持政策进行解读与细化时，在涉及到镇内农业产业的规划引领、基地建设、奖补发放与监管等方面时未能进一步细化实化，也未能给出相应的保障性配套举措，致使不少扶持政策宣于文本、流于形式、执行无参照[2]。例如某县出台强化农产品品牌建设政策，明确目标任务，细化工作措施，对新获得无公害农产品、绿色食品、有机农产品证书及无公害农产品复查换证、绿色食品续展、有机农产品再认证的企业给予1～4万元不等的奖补资金，稳步推进农产品“三品”产业发展。但在实际乡镇走访调研中获悉，农户所获得的奖补与政策文件不符，且农户们之间也存在不同的奖补标准与发放方案，表明乡镇农业产业的扶持政策运用不力。
1.2农业产业规划不完善
产业规划是产业良性健康发展的顶层设计，地方理应完善当地特色产业的规划工作，优化产业布局，促进产业集聚，引领农业产业高质量发展。虽然当前不少乡镇面向农业产业构建了政府机关单位协同工作体系，还有一些乡镇通过“引进来”邀请相关专家学者编制《乡镇农业产业发展五年规划（2021-2025）》，但仍存在产业规划不完善的问题，具体如下：
农业产业规划布局传统，产业发展不集聚。当前，乡镇对农业产业的生产模式、生产技术、运输配送等环节的顶层设计不够，如乡镇的生鲜农产品生产大部分仍处于“一家一户”的分散状态，组织化程度低；农户种植方式传统，用药、用肥习惯以经验为主，绿色生鲜农产品标准化生产技术覆盖率较低；生鲜农产品采摘、包装、运输方式传统，缺乏物流一条龙冷链系统[3]。
农业产业统筹力度低下，产业管理不规范。当前，乡镇对生鲜农产品苗木、品种、质量等的统筹规划与管理不到位，个体经营导致出现生鲜农产品种植条件不一、管理水平不齐、产品质量不同、种植品种驳杂等多种现象，生鲜农产品交易市场存在配套设施不完善、管理不规范、现代化程度低等问题，生鲜农产品电商交易物流成本高，专用包装有待开发，资源有待整合。这些现象严重阻碍了生鲜农产品品牌口碑式发展、农业产业标准化推进。
农业产业配套规划不足，二、三产业发展滞后。现阶段，农村工业配套设施仍不完善，企业体量较小。例如对以特色农产品为核心的特色乡村旅游产业而言，旅游产业仍以进棚采摘为主，效益不高，形式单一，市场准入门槛低，缺乏强大竞争力。旅游开发缺乏市场思维，亮点不够明显，特色不够突出，集聚能力较弱[4]。
1.3企业与群众利益联结机制不成熟
企业与群众利益联结机制对农业产业化发展有着深远影响。乡镇由政府牵头，构建行政村、农民专业合作社、农户之间的利益联结机制，但利益联结却存在不紧密的问题，主要体现在：
龙头企业少却规模小，带动农户增收能力弱。乡镇农业生产大部分仍处于“一家一户”的分散状态，组织化程度低，而真正的龙头企业却非常稀少。乡镇大多数农产品加工企业属于初加工企业，产业链短、产品档次较低；其余企业均属于小规模农产品加工，品种少、加工量小，不成规模，企业辐射与影响力弱，难以有足够的扶持力度带动农户与群众脱贫致富。
农业专业合作组织发展缓慢，企业与群众关联效果不佳。乡镇农业专业合作经济组织构建起步较晚，近年来，不少乡镇围绕自身特色农产品注册了专业合作社，但镇政府对乡镇农产品合作组织的引导、协调、服务、监管不力，未能充分发挥其在企业与群众之间的关联作用。
企业与群众利益联结机制松散，未建立利益共同体。乡镇的农业产业利益联结机制由行政村出资、企业办厂、群众出劳力，农户以及镇内普通群众甚少以资金或土地入股企业，即农户在企业中无占股，仅以劳动力获取报酬，无企业经营分红[5]。这种松散的利益联结机制使得二者未能同呼吸、共命运，联结关系不紧密。
1.4平台载体能级不足
为推进各类优质资源在乡镇农业产业集聚，推动当地特色农业产业向纵深方向发展，促进农业产业裂变、做大、做强，不少乡镇政府积极建设了大棚管理智能化平台、生鲜农产品深加工平台、电商物流平台等，为当地生鲜农产品生产管理、深加工与产业链延伸、产品运输提供平台载体支持。但是，乡镇在推进农业产业平台载体建设的过程中存在“重硬件”“轻软件”的问题[6]。例如某乡镇在省级现代农业园区（农业产业园）投入60余万元打造“物联网+农业”智慧平台，该平台在硬件方面投入较高，根据其招标文件显示，其硬件设备均属于高标准配置，包括温湿度传感器、智能灌溉设备、智慧物联网平台显示屏、大棚内的视频监控设备与红外设备等。某些设备的技术性能参数远远高于农业产业园智能平台建设的实际需求，如招标文件中关于大棚内视频监控设备的智能球机技术参数要求为传感器1/3英寸CMOS，500万像素，分辨率为2560×1280，30帧/秒，这些技术参数的“硬杠杠”使得智能平台的硬件设施成本飙升，而实用性与性价比却较低。硬件设施的不惜重金必然使得软件投入降低，乡镇农业产业园“物联网+农业”智慧平台的软件应用平台则功能单一，仅包括对生鲜农产品大棚内的温度、湿度等空气质量指标参数进行监测，对大棚内的人员进出进行视频监控，而在后续的精准施肥、精准灌溉、产品溯源等软件系统建设中则少有投入与应用。软件应用平台的忽视使得农业产业园区高昂的硬件投入成为纸上谈兵，难以实现真正意义上的农业产业园区平台载体建设与智慧化管理。
1.5农业基础设施薄弱
为延长乡镇农业产业链，以农业产业为突破口推进乡镇三产融合，不少乡镇政府从城镇建设、场所配套、交通配套等方面不断优化基础设施建设，但当前乡镇围绕农业产业及其延伸产业链的基础设施仍存在不少短板，主要体现在：
乡镇农产品工业配套设施仍不完善。现有生产与管理配套设施技术含量不高，企业体量较小，例如乡镇生鲜农产品生产仍然沿用传统的灌溉施肥模式，未配备具有节水、节肥、省工等优势的水肥一体化设施，使得当地生鲜农产品生产的病害发生率较高。
乡镇农产品旅游产业配套设施不完善。镇内现有的农产品采摘、旅游景观观光与休闲度假景点内所配备的卫生间、餐饮难以满足更大的游客容量需求与更优的游客优质服务需求，在医疗、从业人员服务、住宿等方面同样存在此类问题，在一定程度上抑制了乡镇乡村旅游的发展。以住宿为例，不少乡镇并无四星级以上酒店，无法为游客带来舒适的住宿环境[7]。
农产品交易市场配套设施不完善。不少乡镇虽然近年来围绕省“四星级”乡村旅游区建设，不断完善基础配套，硬化水泥道路，铺设沥青道路。但是很多乡镇的生鲜农产品含水量高达90%，果实娇嫩，不耐储运，常温下仅能储存2～3天，冷藏条件下也仅7天左右。当前大部分乡镇尚无机场等快速运输交通设施，生鲜农产品电商交易物流成本高。而采用传统物流远距离运输腐损率平均高达25%～30%，严重限制乡镇生鲜农产品拓展更为广阔的国内市场[8]。目前，乡镇生鲜农产品的市场辐射范围主要为周边城市，辐射影响力有限。
1.6人才引进与技术推广成效差
人才引进是乡村振兴的关键。当前乡镇政府大力推进现代农业产业园区建设，提档换代农产品种植大棚。但在人才引进方面却多是采用专家巡检问诊的形式，邀请农科院、农业大学等专家前往现代农业产业园区制定发展规划、指导农产品种植、大棚管理、品种引进、产品深加工、产品质量检测、市场运营等，而真正愿意在乡镇扎下根、埋头从事农产品生产加工销售、助力农业经济发展的人才却极为稀少。
当前，乡镇现有种植户50岁以上占比较高，大专以下文凭占比也较高。年龄偏大和文化层次低导致对新技术接受速度慢，现代化种植水平低，种植经验和技术缺乏科学指导，科学种植理论知识储备不足。乡镇虽面向种植户组织农产品种植技术培训班、开展特色农业产业技术服务推广活动、组织现代农业产业园现场观摩交流活动，但培训效果不显著、技术推广成效较差，农户种植方式仍偏向传统，用药、用肥习惯以经验为主，绿色生鲜农产品标准化生产技术覆盖率较低[9]。
1.7乡镇政府服务意识淡薄
政府的管理理念应当随着社会经济发展的需求以及政府职能的细化而动态调整。乡镇是行政体系脉络中的基层环节，政府工作人员的眼界与见识面大多局限在乡镇层面，虽然历经专业性的公务员考试选拔以及干部队伍“四化”教育，但其行政管理理念仍然停留在早先“管、审、批”的权力干预型模式中，未能跟上社会经济发展以及行政审批“放管服”改革的要求。乡镇政府中有些审批部门的人员不习惯由上至下推行的“放管服”改革，觉得原有的审批流程与模式已然成熟，且操作过程也驾轻就熟，“放管服”改革并未从根本上扭转乡镇政府的管理理念，树立服务型政府的理念；有的人员对推行的管理方式与审批模式改革不理解，觉得原有的管理与审批模式权力大、能做主、有好处，因而坚持原有的管理理念，未能动态响应社会经济发展与职能转换需要、更新管理理念。近年来，虽然不少乡镇政府多番出台文件、制度，强调要推进农产品特色产业建设与发展，但在意识层面未能激发起政府相关工作人员的重视，规划前瞻但落实不力，影响了服务型基层政府的建设与政府对农产品特色产业的支持力度。
1.8产业服务缺乏专业化人才
乡镇农业产业的发展离不开专业化人才的支撑。乡镇政府的工作人员大多为文职人员，主要承担行政政务工作，缺乏企业管理、农产品种植、招商引资等专业领域的学习背景与经验知识。这些基层政府工作人员由于工作的接触面过窄，对乡镇农业产业发展的各类支持性政策了解不深、解读不够，对农产品的育苗种植技术、农产品的市场营销与管理、农业产业发展的经济规律等更知之甚少，岗位与产业服务要求、能力与专业性要求之间存在着巨大的鸿沟，本身难以为乡镇农业产业的发展提供专业性的服务。同时，在乡镇政府工作人员熟悉的职能性业务办理过程中，由于缺少农业产业的基层工作经验，对农产品企业经营与推进的模式不清楚、不了解，在事项审批、政策落实时会出现工作延后、落实不到位的问题，出现农产品生产经营企业口中的“懒政”行为。
1.9乡镇政府运行缺乏系统约束机制
系统约束机制可以有效提高组织内部的凝聚性与执行力。乡镇政府在推动当地农业产业发展过程中，虽不少乡镇成立了农业产业可持续发展统筹推进领导小组，设置了农业综合服务中心，但小组与中心的工作内容缺乏有效的监管与约束，镇纪委并未将上述小组与中心的职能内容纳入监管范围。乡镇政府办并未对农业产业的市场监督机制进行优化完善，甚至对农业产业的准入门槛等也无具体的、清晰的标准要求。面向农业产业的日常安全生产监管、食品安全监管以及市场秩序管理多由市场监管分局的执法大队推行，对农业产业市场具有一定辨别认知能力的农委仅安排办事员参加执法，部门间的各自为政导致相关检查成为一种“走马观花”的形式，起不到过多的警示警告与督促整改意义。
2结论
近几年，为了全面实施乡村振兴战略，各级政府积极转变农业发展理念，纷纷开展特色农业建设工程，促进特色农业更好更快发展。当前，乡镇农业经济发展面临扶持政策力度小、产业规划不完善、企业与群众利益联结不紧密、服务平台重硬件轻软件、农业基础设施薄弱、人才引进与技术推广成效差、乡镇政府服务意识淡薄等问题。乡镇应积极实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济，从顶层规划设计、干部队伍建设、监管方式创新、人才技术合作、基础设施建设、社会化运营模式引入等等方面改善，从而提升乡镇农业经济发展动能。
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