浅析行政事业单位内控制度存在的问题及完善措施

付媛媛      辽宁省文化艺术研究院（辽宁省文化资源建设服务中心）

摘要：行政事业单位的内部控制主要是指事业单位通过制定相应的预算方案、实施预算并执行程序实现最终的风险控制目标。而当前我国行政事业单位的内部控制工作建设水平相对来说较为滞后，在内部管控工作中，难免会出现诸多漏洞。这些问题不仅会影响到行政事业单位的工作能效性，同时也不利于行政事业单位完成国家财政资金节流的发展目标。因此，本文主要分析了行政事业单位内部控制工作中存在的问题，并且就相应的解决对策进行探讨，希望能够为推动行政事业单位内部控制水平的提升提供参考意见。

关键词：内控制度；问题；解决措施

0 引言

行政事业单位在经营管理过程中的主要资金来源就是政府的财政拨款，其最终的发展目标不单纯以盈利为目标，而是需要维护社会效益及经济效益之间的平衡性。但当前，许多行政事业单位对内部控制制度的认知和落实不到位，在内部控制工作中出现了财务管理不善、不良资金积压等多方面的问题，因此，如何能够构建更加符合行政事业单位发展特色的内部控制体系，帮助行政事业单位达到防范财务风险、提升内部管理规范性的目标也成为推动行政事业单位转型发展的重要驱动力。

1 内部控制的概念及特点

1.1 内部控制的概念

行政事业单位的内部控制主要是指单位为了实现风险管控以及资金的良性循环目标，制定了一系列控制管理的措施以及执行程序，希望能够为行政事业单位的一系列经营活动提供相应的风险防范对策和控制体系。而行政事业单位内部控制的负责人，需要对本单位内部控制体系的落实全过程进行监督并承担责任。内控制度的完善和合理与否，直接关乎一个部门的管理效率和发展潜力。随着中国金融改革的不断推进，政府事业单位也逐步建立了比较完善的制度和控制模式。为鼓励企业善用贷款，各级政府和社会各界积极开展工作，地方财政先后实施了“收支两条线”、政府采购管理制度、财务会计集中管理、国库集中支付制度等政策。然而，由于各单位内部控制制度的具体措施不同，因此发挥的作用也不同。

1.2 内部控制的特点

政府事业单位内控制度建立时不应以效益为前提，而应以服务公众利益为目标：行政事业单位的组织架构、机关设立、职责权力等均接受外部体制与规则的限制；政府事业单位的资金来源、资产构成、会计管理等方面与公司存在较大的差异，内控制度建设的内容相对简单[1]。

2 行政事业单位执行财务内控的意义

内部财务控制是指通过统一各种财务管理程序和方法，实现财务控制目标，对管理单位进行科学的调控和全过程管理的统称。监督与管理的行政部门内部管理体系，应针对管理机构内部控制的要求，对控制环境进行改革和调整，确定控制目标，从而合理确定本单位财务管理合规合法，能够安全合理地使用固定资产，具有较高的财务信息可靠性和完整性，能够更好地规避财务风险，提高单位的整体绩效。

2.1 有助于更好开展行政事业单位管理工作

行政事业单位管理中，对财务的控制与管理是最重要的控制手段和流程管理之一，同时也是政府事业单位内部管理的基本保证[2]。财务内部管理的实施，促进综合管理的提高，使财务制度更规范，政府最终能够更好地提升效率和管理水平，从而真正实现政务服务能力的有效强化。

2.2 财务内控制度是保证行政事业单位廉政建设的制度基础

政府事业单位为确保事前、事中和事后都可以有章依据[3]，为避免发现违规问题，必须要针对行政事业单位的一切经营管理活动，建立起规范化的管理依据，由传统的事后管理逐步过渡到事前预测、事中过程管理，将可能存在的经营风险问题扼杀在源头阶段，有效预防腐败具有关键作用。

2.3 可保证财政资金安全

政府事业单位经费的来源为财政部门拨付，财政资金运行有赖于健全的财务内部管理制度。健全的国家财政及内部管理制度能够确保国家拨付的财政资金落实到位，为单位高效开展工作提供资金保障，更好地规范财务运作的流程，使行政事业单位内部的资金运转更加安全，防止国有资产流失[4]。

3 关于执行事业单位内控制度时存在的困难问题

3.1 内部控制意识薄弱

内部管理能力是影响内部环境的关键因素之一，优秀的管理内部控制能力是保证内控体系得到完善与执行的关键保障。有些管理者们错误地以为，设立内控制度只是建章立制，并没有意识到内部控制机制是在服务运转流程中环环相扣的动态监督体系，也没有意识到管理层以及其他业务部门都在内部的管理流程中需要承担的职责，仅仅将内部管理视为上司对下属的管理。还有部分单位的内部控制体系，直接照抄其他单位的设置方法，并没有考虑到事业单位本身发展的实际状况。制度建设未能做到本单位员工人人知晓，制度建设流程应由领导班子和党委会研究通过，本单位正式发红头文，发布告示，通知全体职工。这也导致内部控制机制与事业单位的实际发展水平之间相互脱节，无法有效发挥内部控制体系的真实作用价值[5]。

3.2 内控制度不健全

目前，我国还没有建立起针对行政事业单位的统一指导规范，基本都是各大事业单位根据其行业需要以及实践经验，研究并设计一个体系健全、规范合理的内控制度体系。实际上很多的事业单位都缺乏书面成文的内控制度，而只能用一般经济法规作为内控制度，单凭经验进行日常管理，仅对其支出规模、范围进行控制，其业务流程管理较为简化，出现问题时没有一个合理的处理依据和方法。

3.3 会计基础工作薄弱

《国家会计法》规定，参加会计工作的人员应当具有会计从业资格证书，并担任本单位会计机构负责人，除取得个人会计执业证书外，还须具备审计师专业技术资格或三年以上会计从业经验。然而，目前事业单位的内部控制监督人员，对基本的财务理论知识掌握能力较为薄弱，并大多是由办公工作人员兼任，他们的财务基础知识和专业技能欠缺，业务素质也较低，对违反国家财务法规和对违法违纪等问题的行为没有识别的能力。还有部分财务工作人员对内部控制理论的认知能力极为薄弱，无法满足内部控制机制的执行需求，这也导致行政事业单位内部控制的效果不佳。

3.4 人员素质较低，调动性差

财务工作繁杂、责任大，工作没有亮点，晋级空间有限，大部份在职人员不愿意从事财务工作，各单位聘请社会人员从事财务工作的比例逐年上升，而临时工工资薪酬低，人员流动大，行政事业单位核算体系与企业不同，财务工作连续性强，重新招聘再适应工作会大大影响工作进度和执行效果，容易出现差错。另一方面，相关政府事业单位人员职业道德素养不到位，主要表现是对工作认识不全面，人员动手能力以及理解能力差，没有按照法律法规办事，工作效率低下，另外相关工作人员思想意识不到位，加之工作无法明确责任到个人，员工潜意识里存在怠惰意识，相关工作一拖再拖，工作效率低，甚至还存在以个人利益为首的社会现象。

3.5 预算控制相对较弱

随着政府部门预算改革的不断深化，预算管理有了一定的改善，但仍然相对薄弱，主要体现在:一是政府预算过程比较粗糙。目前，部门计划通常是根据当年的财务状况、前一年的财务收支状况以及预算单位对主体性质和职能的验证制定的。这些不能详细到具体的项目，计划的费用往往不能满足核算条件。第二，成本刚性不够。预算编制不规划、不科学，计划的调整和补充比较复杂。资金的使用是不可预测的，减少了对资金使用的限制。

4 完善政府事业单位内部管理的有效方案

4.1 加强企业内控意识，增强责任人的领导地位

根据《会计核算法》和《内部会计管理基础标准》的有关规定，单位负责人是企业财务管理和会计的第一责任主体，对本企业财务管理会计报表的真实感、完整度，和内部控制系统的合理化、有效度承担主要职责。可以由各级财政部门对机构人员开展考核学校和各部门财务部门在平时管理工作中适时进行的多种形式，使单位的负责人切实地建立起对财务会计管理工作意识和内部规章制度建立的“第一责任主体”意识，注重企业内部会计的规章制度建立，创造良好的内部控制环境，规范制度建设流程、强化制度执行、加强监督。

4.2 健全制度，增强执行力度

健全的管理体系是保证财务内控制度真正执行的前提条件和基石。政府事业单位的财务内控制度分为：单位预算制度、个人财务收支管理、政府采购管理、债权债务控制、票据使用管理和政府财务档案管理控制等。必须根据行政事业单位的机构功能和业务性质，改变其组织制度进行修改。根据企业的实际状况考虑，确定控制要点，根据实施情况，逐步完善财务内控制度，要做到财务内部制度有章可循。比如增强预算编制内容的科学化和可操作，在预算实施中应当遵循“有预算才能开支，无预算不能开支”的原则。控制支出的时间和金额，确保支出的构架合理。

4.3 加强会计核算基础工作，提高会计核算信息系统的控制功能

审计人员基础脆弱，严重抑制了政府事业单位内控制度建立设计的具体效果，针对企业会计岗位的性质设计相应的审计岗位，提高政府事业单位的经营管理能力，实现了按事设岗、按岗设人。做到责任明晰，互相控制，实现职责的互相牵引效应，保证会计师职务设定的合理性与有效性：加强对地方政府事业单位审计人员会计操作规范的培养教学与的培训，使商业行政事业单位的会计人员专业知识与技术也得到了不断更新、补充、拓展；建立完善的审计程序，严密的内部稽核体系，保证会计信息真实性有效，确保会计工作管理的有效进行。另外，还应认真负责梳理有关工作，明确各个部门、人员与有关岗位之间的权责划分，确保不相容岗位的工作相互分离。以定期或不定期地举行群众大会的形式，宣布新颁布的法律财务制度及资金的使用方法，从根源上防止违法案件的出现。

4.4 提高工作人员的专业化素养

财会与管理人才需要掌握坚实的会计学基础知识、现代的财务管理管理才能、强大的法律意识和崇高的职业道德。人员素质的高低决定了内部管理的有效性，而专业化人才培养的主要目的就是保证工作的顺利进行。

4.5 进一步健全部门预算体系

进一步拓宽部门预算的适用范围首先要逐步拓宽部门计划的适用范围，争取把各部门的全部财务收支事项均列入政府部门预算的执行范围，并严格按照计划调整和追加工作：其次把单位预算和单位内部的工作计划有机结合。审计机构应提高法制能力，严肃地依照规章制度做事，控制集体舞弊行为的发生；最后着重做好专项资金的运用与管理、国家财政部门授权拨付资金的运用管理等工作。财政投入使效益下降、套取国家财政资金、挪用专项资金、任意修改计划以及侵占、毁损单位财产和未使用财税体制改革的规定，申请使用国家财政性资金等问题，都需要加以解决。

4.6 调整管理思维

内部控制制度建立后，财政部把实施内部控制作为中央和国务院两级的一项重点工作，内部控制的建设由各自的上级部门提出，责任自上而下地落实。其次，新《政府会计制度》的实施再次体现了行政事业单位会计与管理会计制度的融合。权责发生制的具体应用只能控制成本主体的资本状况。为此，单位主管、财务会计应当拓宽思路，适当结合市场中其他公司的运营思路，并依法从公司的实际出发，制定合适的财务内控制度。最后，业务活动的实施过程便是权利行使过程，要使权利自由而高效的工作，必须让行政事业单位的顶层管理者明白内控的意义与使命，只有意识到控制的必要性，内控制度建设可以切实纳入事业单位日常管理工作。所以，对实际没有建立内控的事业单位，可以由当地政府部门指派专人到事业单位内部进行内控机制的培训工作，确保机构管理者能够提高内控能力，发挥管理功能。

4.7 提升创新会计职能助实施

第一，尽量取消财务集中核算的方法,使事业单位真正形成财务内控主体，建立具体的考核措施和制度,增强内部管理制度的有效性,并长期有效实施。第二,所有的机构都应该招收具有特殊技能的高素质会计人员，做好培训和学习工作,从管理的角度增加对财务工作的参与度和关注度。财务会计人员应当依法执业，与时俱进,不断提升职业道德,保持业务能力。另外，政府也要注意人事变动的交接。比如公司财务人员变动时，既要进行普通的工作交接，也要注意对账凭证和账目的核对，让财务人员能够做到优质内容无缝对接，防止因人员变动造成财务脱节或人为坏账。目前，国内已经有部分地区的事业单位通过构建网上一体化共享管理平台，实现对不同业务部门以及财务部门管理工作的相互对接，并促进会计监督管理职能的发挥和完善。还可以设置财务信息系统，研究内部财务控制及相关硬技术指标、财务风险预警目标等信息，财务整合每日支出申报表中包含的付款指示直接抵消了每日不合规的部分。

5 结语

行政事业单位内部控制机制的构建是一个循序渐进的完善过程，需要通过持续强化事业单位管理人员内部控制的意识、建立更加完善和健全的内部控制规章制度、提升工作人员的内部控制专业素质等多措并举的方式，使事业单位的内部控制机制真正地发挥其应有的作用价值，推动事业单位的稳健发展。

参考文献：

[1]霍伟冰.行政事业单位财务内控制度存在的问题及对策[J].中国乡镇企业会计,2022(03):129-131.

[2]付城霞.行政事业单位内控制度存在的问题及对策[J].商业文化,2021(35):48-49.

[3]田秋红.行政事业单位财务内控制度的问题及完善措施[J].财会学习,2021(21):191-192.

[4]陆方英.行政事业单位内控建设存在的问题及完善思考[J].财会学习,2021(10):191-192.

[5]孙星.浅析行政事业单位内控制度存在的问题及建议[J].会计师,2020(04):56-57.