生态文明背景下的国土空间规划体系构建

杨圣丽    东明县自然资源和规划局

摘要：在我国国家建设过程中，各级主管单位都多次强调了生态文明保护的重要意义，并且在相关土地改革以及国土空间规划等相关方面的政策颁布时也会综合考虑到生态文明与空间规划体系建设，在很大程度上保护了生态文明，加快了绿色生活方式以及建设美丽中国的进程。上述情况都充分表现了在国内，不管是相关政府人员还是民众都对生态文明建设给予了足够的重视，但在进行国土空间规划体系构建的过程中，还是存在着忽略生态文明建设的情况。因此，需要民众以及相关人员根据实际情况提出解决策略，并坚决贯彻落实，确保我国的国土空间规划体系的构建工作能够在实现生态文明建设的前提下顺利开展。

关键词：生态文明；国土空间；规划体系；构建

0 引言

我国国土整治工作仍存在着不少的问题，如重视力度不足、法规政策缺乏完善性、管理方法无法得到落实及区域发展不平衡等，对国土整治与生态保护工作带来了不利影响。深入思考其中的问题、寻求可行性的解决策略，对我国生态文明建设工作具有十分重要的意义。

1 整体要求

1.1重视生态文明需求

生态文明是人类在遵循人与自然、社会和谐发展客观规律过程中所取得的物质成果与精神成果的总和，也是人类文明在发展过程中迈向新进程的关键基础所在。生态资源是国土资源的核心，针对国土资源进行治理修复工作，对于提高资源实际利用率、促进资源可持续利用、推动生态文明建设具有至关重要的积极意义。因此，在国土空间规划过程中开展国土综合整治与生态修复工作，必须要充分结合我国生态文明建设工作的硬性需求，在不断完善现有生态文明体制中促进环境综合治理效益得到进一步提升。

1.2支持乡村振兴战略

2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出乡村振兴战略规划要求，其中明确提出针对国内山水林田湖草系统的统筹规划工作要求，优化生态安全屏障体系、提高对荒漠化与水土流失等自然灾害的综合治理质量成为重要内容。在乡村振兴战略背景要求下，国土综合整治与生态保护修复工作被赋予了相应的使命与责任，同时能够有效支持乡村振兴战略，促进农业生产效率得到进一步提升，可以有效优化居民区布局规划、加强对生态环境的净化作用，这些工作目标显然与乡村振兴战略具有一致的整体性要求。

2 进行国土空间规划是综合考量生态文明建设的优势

2.1培养民众生态文明的主观意识，创新国土空间规划形式

就目前来看，国家建设追求的不仅是效率和成果，更重要的是兼顾人与自然和谐共存。生态文明背景下的国土空间规划体系建设是现阶段我国在国土规划方面的新的路径。这种方式的实施，确保在维持生态文明建设的前提下进行国土空间规划体系的构建工作。以我国南部地区的国土空间规划为例，在具体的规划工作开展之前，相关工作人员首先需要明确的就是在当地生态文明建设对于国土空间规划的重要性，并且需要保障国土空间规划，不能够影响当地的生态文明建设，相关人员以及民众需要从根本上理解“绿水青山就是金山银山”这样的发展理念。除此之外，我国南部地区文明建设地区的基础设施较为完善，并且在生态文明建设过程中取得了一系列有益的探索成果，具备了良好的工作基础，生态文明背景下的国土空间规划体系构建也能够为其提供相应的理论基础[1]。

2.2确立生态文明建设的优先地位，在此基础上完善相关工作

在国土空间规划体系建立工作具体开展之前，首先，需要明确当地生态文明建设的优先地位，确保在具体工作开展过程中，生态文明建设的地位不受动摇，以及相关绿色发展理念的贯彻落实；其次，对于相关工作的落实，也需要保证不会影响生态建设的具体工作，但是在我国进行国土空间规划体系的构建过程中对于环境的保护并没有给予足够的重视，也就导致了我国在进行国土规划的过程中出现了很多环境问题。因此，在构建国土空间规划的过程中，首要前提就是保证当地生态环境不被破坏，并且在具体建设过程中，及时弥补之前规划中在环境方面存在的缺陷，推动整个建设工作的绿色可持续性理念的贯彻落实。

2.3开辟实现绿色惠民新路径

在我国公民的日常生产生活当中，良好的生态环境能够帮助民众构建健康的生活环境，是最公平的公共产品。因此，在进行国土空间规划体系构建的过程中将生态文明建设纳入考量，不仅能够帮助相关政府部门在建设的过程中实现生态文明建设与空间规划体系建设双赢的目的，还能够开辟出新的实现绿色惠民的建设路径[2]。

3 国土空间规划体系构建工作中的问题

3.1重一般规则管控，轻地域特征

当前我国国土空间用途管制规则的制定是各部门按统一的规则要求制定统一全域全要素国土空间用途管制规则，忽略了地域因自身的特征而所需求的管制规则。比如在“五级三类”的规划体系中，乡镇一级的规划应是实用性最强的土地利用总体规划，其应根据上一级的规划划定详细的用途分区。但实际土地用途分区的划定却是千篇一律，没有充分考虑乡镇所处的地貌等自然特征和经济区位特征，每个区域的管制规则亦都是大致类似，所制定的自然资源要素管制规则有时难以在本地区实施，导致自然资源要素配置失效。

3.2重城镇空间管控，轻生态空间管控

科学划定农业、城镇和生态空间格局，实施“三区三线”的空间管控战略是我国国土空间管制制度体系的核心内容。然而由于我国土地用途管控制度的初始制定主要是基于耕地保护目标而设立的，形成了永久基本农田保护以及城镇建设用地许可等一系列的管控规则，耕地及城镇建设用地用途管制制度体系构建相对较为完善，导致当前我国在构建现行的国土空间用途管制制度体系时，主要侧重于农业与城镇建设用地空间的用途管制规则制定，而对生态空间用途管制规则的制定相对薄弱，容易出现为保护农业空间、发展城镇空间而挤占生态空间、破坏生态用地的现象。

3.3开发保护缺乏统一规划工作、生态功能出现退化

现阶段，我国生态环境保护与经济发展之间的矛盾越来越突出，政府对生态修复工作提出了更高的要求，在此期间，无论是自然保护区还是野生动物栖息地的用地面积都在不断扩大，生态系统建设工作也在逐渐走向良性发展局面。但就目前来看，仍有个别生态系统的生态功能难以满足实际要求，甚至还会出现盲目开发建设所产生的干扰影响。另外，在国土综合治理的整体工作中，由于所涉及的部门数量较多，不同部门之间的职责定位存在很大的区别，导致多头管理现象日益明显，在区域开发、保护措施落实中普遍存在着缺乏统一规划布局的现象，很难真正从整体发展管理角度落实生态环境保护工作[3]。

4 国土空间规划体系建设过程中存在问题的解决策略

4.1建设过程中明确生态文明建设的重要性

想要实现在国土空间规划体系构建的过程中，完成对生态文明的保护工作，就必须要在开展工作之前，向所有人明确环境保护对于我国生态文明建设以及国土空间规划的重要意义。并且需要将发展理念贯彻到具体的工作和生活当中，在相关工作人员的意识里形成环境保护的具体概念，要求在建设过程中始终秉持保护生态环境的原则。特别是对于一些生态文明建设以及自然环境较差的部分地区，在进行空间规划的过程中，需要严守生态底线，筑牢生态屏障。例如，在规划和建设一条铁路线时，需要在具体建设工作开展之前，将途经路况以及周围的自然环境纳入到具体的建设方案制定中，确保在铁路建设过程中能够实现对环境的保护，并且提高相关资源的利用率，达到控制成本的同时，又能够贯彻落实生态文明建设的相关理念。除此之外，如果在铁路建设过程中，出于对具体成本的考量，如果涉及到占用耕地以及破坏生态文明，对于这种道路的修建是需要坚决拒绝的。在一般情况下，我国的国土空间规划体系的建立，都是需要以生态文明建设为首要前提。因此，在面临空间规划建设与资源环境相冲突的情况下，需要保证自然环境保护的优先地位。

4.2提高完善国土空间规划体系建设的技术

由于我国国土空间规划建设的相关工作人员没有明确生态文明建设对于我国国家建设的重要意义，在其制定相关工作计划的过程中，并没有综合考虑到生态文明建设与国土空间规划的关系。因此，想要在生态文明的背景下进行国土空间规划体系构建，就必须要对相关的工作人员进行整体专业素养的提升，确保他们能够明确生产环境对于整体规划的重要性，进而在具体工作规划的制定过程中，能够综合考虑实际情况，制定出兼顾生态文明建设的国土空间规划体系。除此之外，在进行具体规划的过程中，也需要学习成功地区的先进经验，取长补短，提升自身专业素质，推动空间规划体系的建立，也能够为接下来的工作提供相应的技术支持[4]。

4.3加强生态空间用途管制制度建设，实现全域全要素管控

完善农业、城镇及生态“三生”空间管制内容是实现全域各类自然资源要素协同发展的关键。然而，当前生态空间用途管制规则体系的构建相对其他两类空间管制制度体系是严重缺乏的，生态空间用途管制制度供给的缺乏已成为制约我国国土空间全域全要素管控覆盖的短板。具体而言，各区域在制定各空间的用途分区应以当地有限空间的资源禀赋特点及具体问题为导向，因地制宜，同时充分考虑当地经济社会发展规划及长远战略，刚弹结合，在保证生态优先的同时，亦统筹兼顾城镇、农业、生态三区，制定科学具体的用途分区管控指标体系，以便契合国土空间的全域系统规划。此外，以“生态优先、严守“三线”、统筹兼顾”为原则，地方政府应根据每个行政区域内的经济社会和生态发展特点及需求、自然社会资源禀赋等因素因地制宜地制定城镇、农业、生态三区之间的用途变更机制，实现全域全要素空间管控。

4.4完善整治保护修复机制

1）针对国土整治需求状况进行深入分析，从长远发展角度上明确国土整治需求，针对性构建国土空间整治修复机制，在开发、复垦、修复等过程中提升国土整治修复效果。2）拓展融资渠道，加快多元化融资投入保障机制的落实工作，为国土综合治理工作提供更多资金。例如，政府部门可以联合银行机构、企业组织等多方部门，以基金管理的方式成立国土综合治理生态基金，在充分利用债券投放的方式中提升资金利用的有效性。在资金利用方面要关注不同部门的资金整合利用状况，能够在结合财政支出、金融业务、社会资金中，保障国土综合治理工作及生态保护修复工作的资金投入。3）构建统筹协调管理机制体系，联合多方部门推动国土整治与生态修复工作的同步落地，还要进一步提高监督管理机制的有效性，在明确职权划分内容中开展常规性监督检查工作，有效创新监测监察机制以提升监督管理效能。4）建立生态补偿机制与绩效考评机制，在国土综合治理工作中保障个人或组织的合法权益，在整治修复过程中提高工作效率，为国土综合治理与保护修复质量提升发挥重要的机制作用[5]。

4.5落实生态系统保护修复

生态保护修复是国土综合治理工作中必不可少的重要环节，需结合生态系统的实际状况针对性开展相应的解决措施。在现阶段的生态系统保护修复手段中，一般分为自然修复与人工干预修复2项修复手段，生态保护修复工作的主要目的是拉近人与自然间的关系，因此在手段选择与应用中需尽可能地考虑生态化技术，将保护自然环境作为技术应用的前提，开展相应的生态化技术。例如，在生态系统轻微损害地区，可结合封山育林、降沙育草、补水保湿等措施尽快恢复生态系统功能；对于损害过于严重的地区，需提供改善土地耕地条件、整治沙漠化区域与侵蚀海岸海岛区域、加强对受污染土壤的整治工作及大面积开展植被种植工作等措施，有效修复区域生态系统功能，尽快吸收各方面创新主体智慧，积极推进国土整治与生态修复技术的创新性发展，在深化与发达国家的深入交流合作中，丰富区域多样性，提升国土综合治理质量与生态保护修复效果[6]。

4.6国家应当提高标准，加强监督

在国土空间规划体系构建工作的开展过程中，想要保证生态文明建设工作不受影响，除了明确环境保护对于相关工作的重要性以及提高方案制定人员的专业素养之外，还需要加强监督，并进行定期的考核与督查，在保证具体工作质量的同时还能够对环境建设工作实时监控，并在双方工作相冲突的时候进行及时地解决。

4.7树立生态优先的国土空间规划价值位序

人类文明在不同的发展阶段所需要的资源类型也是有很大差别的，以城市规划来说，在城市化进程的推动下，各种工作的开展更加关注工业产品的原料和市场以及城市建设所需的土地开发和功能区位设计。在未来的国土空间规划体系的构建过程中，应该更侧重于生态文明建设与强化生态区位和生态价值的评估。

生态价值体系主要包括生态系统提供的物质产品，生态调节服务价值，生态文化服务价值。从根本上来讲，生态系统面向区域的生态调节服务能够有效保证当地的生态格局平衡，因在进行实际的国土空间规划体系构建过程中，需要进行生态区域的划分，确保具体的工作活动不会干预生态文明。从另一方面来说，在人类活动的区域当中，也需要充分明确生态文明价值的重要性，考虑到生态区域的实际价值，在进行空间规划时也可以将生态产品的消费作为国土空间的两个新起点，在完成实际下达工作的前提下，带动地区经济增长[7]。

以青海玉树的三江源地区为例，如果在进行国土空间规划体系的构建过程中，如果只是单纯的强制性要求生态地区的保持，在实际的工作开展过程中，所需要投入的成本过高。但是考虑到当地特有的生态文明以及珍贵的动植物资源，需要放弃部分经济利益，可以在进行空间规划时实施生态移民搬迁，确保珍贵的自然资源不受破坏。

5 结论

自1984年我国国土空间规划制度体系实施以来，我国国土空间用途管制制度体系的构建经历了从单一要素维度管制向多要素维度管制转变，从刚性管制向刚柔并济的管制转变，从依赖于行政化手段管控向市场化手段管控转变的过程。为进一步构建全域全要素耦合的国土空间用途管制制度，最大化地发挥我国国土空间规划用途管制制度体系的效应，确保“山水林田湖草”得以系统协调治理，应基于国土空间规划体系，相应建立多层次级别的国土用途管制体系，同时，为确保所构建的各级国土空间用途管制制度体系适应性，应融合地域自然经济特征；在健全完善农业、城镇国土空间用途管制的同时，应考量构建协同的生态空间用途管制制度体系，防止各类单项要素用途管制制度体系的断层；此外还应从法律制度层面上巩固国土空间用途管制制度体系的效应，确保城镇、农业、生态空间结构布局得以优化开发，保证国土空间用途管制依法有序进行。

参考文献：

[1]林坚，刘松雪，刘诗毅.区域—要素统筹：构建国土空间开发保护制度的关键[J].中国土地科学，2018,32(6):1-7.

[2]韩爱惠.践行五大发展理念创新林地用途管制：对新常态下林地用途管制制度的思考[J].国家林业局管理干部学院学报，2017,16(2):3-7,12.

[3]王洪波，韩爱惠.中国草原管理政策探讨[J].林业资源管理，2019(3):8-13,29.

[4]黄征学，祁帆.完善国土空间用途管制制度研究[J].宏观经济研究，2018(12):93-103.

[5]严金明，陈昊，夏方舟.“多规合一”与空间规划：认知、导向与路径[J].中国土地科学，2017,31(1):21-27,87.

[6]毕云龙，徐小黎，李勇.浅析国土空间用途管制制度建设[J].中国土地，2019(8):30-33.

[7]曹林红.我国生态文明建设背景下耕地生态补偿模式构建[J].消费导刊,2015(9):19.