可持续导向下的城市更新：模式、困境与对策
朱立 上海建工房产有限公司
摘要：城镇化迈入中后期，粗放式扩张转向内涵式发展，土地资源日趋紧张、产业迭代需求迫切、“城市病”凸显、人居环境亟待改善等，给空间载体重构提出新要求，城市更新成为引领高质量发展的重要路径。可持续导向下的城市更新是实现可持续发展的关键路径，可持续发展是城市更新的价值目标。本文对比广州、深圳、上海等城市的城市更新主要模式，进行了三方面的困境分析，最后借鉴国内外城市更新的先进经验做法，提出了三点对策建议。
关键词：可持续；城市更新；模式
0 引言
民生逻辑、资本逻辑和权力逻辑支配着城市更新的物质形态和社会形态[1], 城市更新包括综合整治、功能改变或拆除重建等活动，各地因地制宜地进行了探索。广州“三旧改造”，联动市场与社会协作改造，盘活存量资产；深圳划定“城市更新单元”，推动自下而上的城中村改造，提升城市功能品质；上海“留改拆”模式，优先历史风貌的保留保护，发挥国企带头效应，多渠道推动旧改；厦门创新成片土地开发，由市城投公司作为投资主体，市场化融资筹集资金，建立政府土地收储机制[2]。各地做法取得一定成效，但城市更新面临的产权交易、规划管控、主体协调、利益重构、公共参与、政策落地等多维度困境亟待解决[3]。
城市更新与城市变迁相生相伴，是城市发展新陈代谢的基本规律。城市更新从政府单一主导的物质空间更新改造，转向政府、企业、社会多元参与和共同治理，社会、经济、文化和生态等更加全面和多维的可持续发展目标[4]。从“发展瓶颈倒逼”到“可持续愿景牵引”的时空演进，可持续城市更新能充分挖掘存量建筑和土地资源，改善环境质量和提升城市韧性[5]。
1城市更新的主要模式
城市更新主要分为三类：保留现有建筑的修缮式更新、功能置换式更新，拆除现有建筑的重建式更新。重建式更新是最为彻底的更新方式，涉及房屋的拆除、土地的回收和再开发[6]，涉及历史建筑或风貌保护的保育型更新可作为单独的一种模式讨论。
1.1拆除重建类更新：存量再开发，高效利用土地
拆除重建推动了存量片区更新，推动公共服务设施、产业空间等用地供给，并解决住房等民生难题。主要模式包括以深圳为典型的市场主导型，以北京为典型的政府主导型，以上海为典型的“政府引导，市区联动，市场参与”模式。深圳确立“城市更新单元”制度，赋予市场主体自主申报、编制和实施城市更新的权利[7]。并积极探索土地管理政策创新，如更新单元地块可以协议方式出让给原权利人和改造市场主体；更新项目范围内的零星未建设用地，运用规划手段进行空间腾挪置换，并与更新改造项目作为整体出让，整合零散用地空间；制定差异化的地价标准，建立更新地价与规划容积率调整的联动机制[8]。
1.2功能优化类更新：以老换新，支持产业升级
功能升级类更新，以功能优化挖潜存量，“退二进三”（工改居、工改商），盘活土地利用，通过“退二改二”（工改工）保证工业转型空间需求，支持实体经济[9]。从各地实践来看，北京和上海是政府主导的工业用地再利用模式，广州和深圳则采取更灵活的模式，为社会力量参与创造制度条件。如北京798艺术区、上海M50及广州红砖厂等；保留工业遗产的公共空间重塑，如上海徐汇滨江的“人民水岸”。
1.3历史风貌保育类更新：老建筑、新功能，留住护好用好
上海“留改拆”为特色的城市更新，保留城市历史底蕴，盘活历史文化资产。保护模式可归纳为：拆除重建保留或复建立面，转换为商业功能，如新天地模式；按原貌重建基本保留居住功能的建业里模式；保留原有建筑并改善居住功能的静安别墅、春阳里模式；保留原有建筑及产权结构并转换为商业功能，如田子坊模式等；融合本土性与历史性，“建筑可阅读，街区宜漫步，城市有温度”的思南公馆更新模式[10]。
1.4综合整治类更新：渐进式微更新，共同缔造赋能社区
微更新是以满足社区需求为导向，通过改造、修缮和局部整治等方式，对小规模公共空间或设施进行功能完善、品质提升的活动。如上海四平街道与同济大学共建项目“四平社区创生行动”Open Your Space(OYS)。重庆渝中区戴家巷社区运用PPP模式，提升景观等基础空间，打通未被充分利用的江景、古城墙资源与城市之间的联结，居民通过租售、自营等方式将临江底层改造成咖啡馆、图书室等功能空间[11]。
2城市更新的困境分析
2.1多元主体利益诉求及其引致的博弈冲突
利益主体博弈焦点包括：存量土地供应与规划调控、公共产品供给、产权主体变更与退出等，由此引发的多维冲突致使更新目标难以实现。
政府作为行政主体，具有复杂的利益诉求。其一，关注城市空间更新的整体效益，以土地规划管理手段，协调公共利益与企业利益。其二，政府需兼顾财政可持续，依赖政府补贴推进更新不可持续，引入社会资本参与成为实然选择。其三，更新项目涉及多部门协调，条块分割仍然存在，联动效能不足。
企业过度谋求经济利益，易引发负外部性。企业若对其利益空间缺乏有效规制可能损害公共利益。政府引导下，功能性国企更可能参与盈利价值低的更新项目。民企由于项目周期长、成本高、风险大、收益低，“动力不足、阻碍有余”，难达更新预期。
居民诉求更加多元化，社区组织缺乏活力。由于社区依恋，居民寻求更新决策的知情权与实质参与权。但居委会履行行政派出职能，引导自下而上的公共参与方面表现差强人意。此外，流动人口希望在更新中获得品质提升、租金不变或变动在可接受范围内的住房，但该群体利益多被忽略[12]。
2.2经济效益与公共利益之间的协调平衡
由于缺乏“公共利益”的系统界定，可能使“公共利益”为名的经营性改造，攫取公共空间带来短期经济效益和长期负面影响。地方政府以更新谋求招商引资，片面注重经济利益，破坏空间肌理与社会网络。政策引导缺乏导向性，更新价值取向单一，利益评估、资本整合和公共参与存在缺位和不足。
2.3社会资本参与广度和深度尚且不足
社会资本优先盈利空间大的项目，留下“难啃的硬骨头”，成为居民“急难愁盼”的症结所在。政府补贴兜底难以为继，财政负担易造成对其他公共产品供给的资金挤压，影响城市发展可持续性。社会资本参与城市更新存在“四难”：其一“难改”，即风貌保护下地块难平衡，投资回报难达预期；其二“难建”，即容积率奖励及转移政策操作难度大，且规划调整与突破的法律风险较大；其三“难筹”，即金融支持缺乏配套政策，影响社会资本参与的广度和深度；其四“难享”，即城市更新专项补贴与更新项目周期不匹配，税收优惠等缺乏细则。
3优化城市更新的对策建议
3.1界定公共利益，厘清更新主体权责利
科学界定公共利益，以政策法规约束引导多元主体。尊重权利主体权益，构建有效的业主组织决策机制，避免“钉子户”等机会主义行为损害公共利益。整合分散化的产权主体，强化居民组织的协调能力，以集体方案代替个体方案，以集体决定稳定个体预期，最大化保证公共利益。引入第三方评估机制，引入更新单元竞标机制，优先引入产业链长、运营形式灵活的企业。
政府作为引导者，平衡公共利益与经济利益。处理好基础设施建设等公共事务，将土地的开发建设交给市场，兼顾效率和公平，协调政府治理与市场运作的关系。同时，平衡短期和长效收益，适度让渡部分经济收益，优先保障社会效益。对于原业主，健全产权整合与退出，增设司法援助“绿色通道”，以司法调解、仲裁等手段解决利益冲突。推动城市更新权力下放，建立自主更新的平台机制，鼓励居民自发式更新，发挥公共参与的积极性。
发挥市场主体积极性，引导企业积极践行社会责任。不管是国企还是民企，履行社会责任感，以城市更新为契机，打造优质生产和消费空间，推动城市功能和产业升级。政府厘清城市更新中企业行为与公共服务的边界，确保利益主体的监管到位和城市规划的控制引导。构建透明、公正、合理的产权交易市场，健全利益协调平衡机制。
提高居民参与能力，健全公共参与机制。规划项目的立项、编制和实施各个环节过程中都需考虑实质性的公众参与，突破规划公示阶段的象征性参与，规划前、规划中和规划后都应将公众参与纳入到更新决策机制之内。畅通公共参与的利益表达与反馈监督机制，培育居民参与能力，及时响应居民需求，提高居民参与的意愿[13]。
3.2创新存量规划管理，构建更新协调机制
建立与城市更新相适应的存量规划体系，加强其与国土空间规划、城市规划、产业规划等内容之间的衔接，建立适配的价值导向、规划方法及制度机制，摸清城市更新底图并绘制蓝图。
适度突破，增加规划弹性，推动容积率跨区转移落地。借鉴美国的容积率空间转移制度，建立容积率转移的区域性机制，设定容积率转出区与接收区，允许开发权跨区转移平衡。政府做好市区统筹、部门协调联动，推动容积率奖励转移落地见效。容积率管控，借鉴台湾容积率管理方式，实施分级奖励管理，依据规划密度分区，设定基准容积率，并按地块对公共用地、公共设施配套、公共空间等公共要素的贡献程度，量化给定容积率奖励。
灵活供地，复合使用，提高土地的节约集约利用水平。建立全市范围内的更新单元与资源地块库，探索地块组合出让。对较难平衡的项目采取跨区域平衡，缓解政府层面的资金压力。用地性质可根据规划建设方案论证后适当灵活调整，推进功能复合，增强开发弹性，提升项目整体品质。
建立政府、企业、居民、公众多方利益协调机制，构建城市更新共生伙伴关系。政府要妥善引导，建立多方对话的平台及机制。建立利益冲突的协调工作组，协调居民和企业利益，保障居民的合法权益。针对不同类别项目，实行“城市更新伙伴计划”，引入有产业链的大型企业，利用其自身的产业优势长期运营管理，促进城市功能提升。建立城市更新产业联盟，吸纳开发企业、金融机构、居民、社会公益组织等，搭建政企对话平台，激发更多主体参与积极性。
3.3吸引社会资本参与，拓宽投融资机制
要建立“风险共担、价值共创、收益共享”的社会资本参与机制。完善配套政策，实现项目平衡，实现经济与社会效益双赢。城市更新的经济可持续，要求政府引导与市场主导双向发力，完善城市更新政策配套，开源节流控风险，实现项目的收益平衡。
创新投融资平台与体系，降低融资成本。发挥城市投融资平台优势，推动政府和社会资本合作。建立国企主导、民企和金融机构参与的投融资机制，将房地产开发企业、历史建筑保护企业、商业运营企业等捆绑为一个开发主体，将同一片区多个项目捆绑为一个项目包，将各类银行、信托企业、保险公司等捆绑为一个银团，集聚各方优势，提高项目效益，规避多重风险，突破资金瓶颈问题。
拓宽资金筹措渠道，完善金融与财税支持政策体系。成立城市更新基金，出资主体包括：一是市区级财政资金，作为种子引导，撬动多元资金；二是地方国企和拥有丰富更新经验的开发商，作为实施和运作主体；三是引入期限长、规模大的险资机构；四是非银金融机构，作为短期资金参与；五是银行，作为主流的贷款来源。城市基金实行闭环运作,定向用于投资成片改造、风貌区保护和微更新项目，促进城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。
4结语
城市高质量转型要求城市更新的系统性变革，以追求单一经济利益向协调经济、社会与环境的可持续更新方向演化。本文回顾梳理了城市更新的主要模式，借鉴国内外城市更新的先进经验做法，提出了三点对策建议，包括：界定公共利益，厘清主体权责利；创新存量规划管理，构建更新协调机制；吸引社会资本参与，拓宽投融资机制。政府放权让利，划定权利边界，基于多元主体的行为逻辑、城市空间的治理逻辑，建构城市更新的政策逻辑，引导可持续城市更新。考虑未来空间需求的“弹性”变化，灵活采取有“韧性”的管控理念，给予更新主体更大的操作空间。在政策驱动、市场主导、社会参与的引领下，有望涌现出一批中国情境下的可持续城市更新实践。
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